12月19日23時(shí)40分，山西省太原市公安局交警支隊(duì)官方微博@太原交警發(fā)布《關(guān)于在市區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行交通管制的通告》，此次限行時(shí)間為12月22日0時(shí)至12月31日24時(shí)，落款為太原市公安局。

　　通告發(fā)布后，一石激起千層浪。微信朋友圈、微博、短視頻等議論不斷：限行的法律依據(jù)是什么？限行通告是否屬于重大決策？究竟該由誰(shuí)發(fā)布？發(fā)布是否需要經(jīng)過一定程序？

　　帶著這些問題，《法治日?qǐng)?bào)》記者采訪了多個(gè)部門及相關(guān)法律專家。

　　法律規(guī)定明確

　　“各位街坊鄰居，由于為時(shí)不短的限行為工作出行帶來極大的困擾，欲拼車出行。本人車牌尾號(hào)為雙號(hào)，在小店區(qū)南中環(huán)長(zhǎng)治路交叉口附近工作，單日可以拼車者請(qǐng)與我聯(lián)系……”這是太原市一小區(qū)業(yè)主發(fā)在微信群里的一條信息。

　　記者了解到，這次通告是今冬太原市發(fā)布的第二份限行通告。前一份限行通告是12月13日17時(shí)41分由太原市公安局交警支隊(duì)官方微博、微信同時(shí)發(fā)布，限行時(shí)間為12月14日0時(shí)至12月15日24時(shí)，限行方式同樣是單雙號(hào)限行，落款同樣為太原市公安局。

　　通過查看兩份通告，記者發(fā)現(xiàn)，兩次限行均是“為減少機(jī)動(dòng)車尾氣排放，保障人民群眾身體健康”，其依據(jù)主要是“《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》等法律規(guī)定”。

　　記者隨即查閱了上述兩部法律，發(fā)現(xiàn)道路交通安全法全文共8章124條，其中與限制通行、交通管制有關(guān)的條款共2條，分別是：

　　第三十九條公安機(jī)關(guān)交通管理部門根據(jù)道路和交通流量的具體情況，可以對(duì)機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車、行人采取疏導(dǎo)、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群眾性活動(dòng)、大范圍施工等情況，需要采取限制交通的措施，或者作出與公眾的道路交通活動(dòng)直接有關(guān)的決定，應(yīng)當(dāng)提前向社會(huì)公告。

　　第四十條遇有自然災(zāi)害、惡劣氣象條件或者重大交通事故等嚴(yán)重影響交通安全的情形，采取其他措施難以保證交通安全時(shí)，公安機(jī)關(guān)交通管理部門可以實(shí)行交通管制。

　　而大氣污染防治法全文共8章129條，其中與限制機(jī)動(dòng)車行駛有關(guān)的條款僅1條：

　　第九十六條縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)重污染天氣的預(yù)警等級(jí)，及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)應(yīng)急需要可以采取責(zé)令有關(guān)企業(yè)停產(chǎn)或者限產(chǎn)、限制部分機(jī)動(dòng)車行駛、禁止燃放煙花爆竹、停止工地土石方作業(yè)和建筑物拆除施工、停止露天燒烤、停止幼兒園和學(xué)校組織的戶外活動(dòng)、組織開展人工影響天氣作業(yè)等應(yīng)急措施。

　　“通過上述規(guī)定不難看出，只有在道路和交通流量較大、大型群眾性活動(dòng)、大范圍施工、嚴(yán)重影響交通安全的情況下，公安機(jī)關(guān)交通管理部門才可以限制通行、進(jìn)行交通管制。太原兩份限行通告中為‘減少機(jī)動(dòng)車尾氣排放，保障人民群眾身體健康’顯然不在此列。”山西省行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、山西大學(xué)法學(xué)院教授彭云業(yè)說。

　　彭云業(yè)表示，根據(jù)應(yīng)急需要可以采取限制部分機(jī)動(dòng)車行駛等應(yīng)急措施的應(yīng)當(dāng)是縣級(jí)以上地方人民政府，而非公安機(jī)關(guān)及其交管部門。

　　為何發(fā)布通告

　　這兩次限行通告發(fā)布由何而來？發(fā)布之前是否經(jīng)過合法性審查？記者就此聯(lián)系了太原市公安局和太原市公安局交警支隊(duì)，兩部門相關(guān)人員給出的回復(fù)均為：接上級(jí)部門要求發(fā)布。

　　隨后，記者根據(jù)山西省、市、縣三級(jí)政府新聞發(fā)言人名單和電話嘗試聯(lián)系太原市人民政府辦公室，但電話均為無(wú)人接聽狀態(tài)。

　　記者對(duì)比兩份通告發(fā)現(xiàn)，第一份通告除了依據(jù)兩部法律以外，還有“市生態(tài)環(huán)境局的要求”，第二份限行通告還明確了決定限行的主體，即市改善省城環(huán)境質(zhì)量領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。

　　據(jù)此，記者輾轉(zhuǎn)聯(lián)系上了太原市生態(tài)環(huán)境局負(fù)責(zé)合法性審查的法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)科。一位趙姓工作人員表示，限行是由大氣環(huán)境科負(fù)責(zé)的。當(dāng)記者問限行通告是否經(jīng)過合法性審查時(shí)，該工作人員表示，自己沒有參與，并表示會(huì)讓大氣環(huán)境科相關(guān)人員與記者聯(lián)系。

　　很快，一位自稱太原市生態(tài)環(huán)境局大氣環(huán)境科的楊姓工作人員給記者打來電話稱，太原市改善省城環(huán)境質(zhì)量領(lǐng)導(dǎo)小組是太原市為改善省城環(huán)境質(zhì)量成立的議事機(jī)構(gòu)，實(shí)行雙組長(zhǎng)制，成員單位包括生態(tài)環(huán)境、公安、氣象等多個(gè)部門，辦公室設(shè)在市生態(tài)環(huán)境局。

　　“機(jī)動(dòng)車限行是由市生態(tài)環(huán)境局根據(jù)會(huì)商結(jié)果提出建議上報(bào)，市政府授權(quán)后，由公安部門發(fā)布的。”楊姓工作人員說，市生態(tài)環(huán)境局每天都會(huì)組織由生態(tài)環(huán)境、氣象、監(jiān)測(cè)、科研及專家組進(jìn)行會(huì)商研判，根據(jù)自己研判和省級(jí)部門研判結(jié)果得出預(yù)報(bào)，上報(bào)市里。

　　該工作人員進(jìn)一步解釋說，太原污染物來源主要為企業(yè)污染、揚(yáng)塵污染、機(jī)動(dòng)車污染和生活污染。12月13日市生態(tài)環(huán)境局已發(fā)布通知，要求全市焦化企業(yè)壓產(chǎn)50%，化工、炭黑等壓產(chǎn)30%，太鋼作為A級(jí)企業(yè)自主壓產(chǎn)20%，水泥等行業(yè)全部停產(chǎn)。除了有供熱任務(wù)的企業(yè)，工業(yè)企業(yè)已經(jīng)將污染壓到最低空間。在抑制揚(yáng)塵方面，也采取了極為嚴(yán)格的措施。“面對(duì)可能到來的污染天氣，慎重考慮之后才決定采取機(jī)動(dòng)車限行措施”。

　　重大行政決策

　　太原交警部門發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2021年5月20日，太原市機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)190萬(wàn)余輛。此次單雙號(hào)限行期間，每天約有95萬(wàn)輛機(jī)動(dòng)車出行受到影響。

　　那么，影響如此多人出行的限行究竟屬不屬于重大行政決策？

　　“機(jī)動(dòng)車限行涉及公眾出行切身利益，當(dāng)然屬于重大行政決策。”彭云業(yè)說，根據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的《重大行政決策程序暫行條例》，制定有關(guān)公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等方面的重大公共政策和措施；決定對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重大影響、涉及重大公共利益或者社會(huì)公眾切身利益的其他重大事項(xiàng)等決策事項(xiàng)屬于重大行政決策事項(xiàng)。

　　彭云業(yè)說，根據(jù)大氣污染防治法，機(jī)動(dòng)車限行通告的發(fā)布主體應(yīng)該是太原市人民政府，并且在決策之前應(yīng)該有充分的依據(jù)，如是否有詳實(shí)的數(shù)據(jù)支撐將迎來污染天氣，達(dá)到何種污染程度才可以決定采取機(jī)動(dòng)車限行措施。這些均應(yīng)該向公眾公開。

　　“通告發(fā)布之前，除了合法性審查，還應(yīng)該采取召開聽證會(huì)等多種措施，保障人民群眾參與權(quán)，確保決策內(nèi)容符合法律、法規(guī)和規(guī)章。同時(shí)，獲得公眾的認(rèn)可。”彭云業(yè)說，政府部門在作出行政決定時(shí)，還應(yīng)注意公權(quán)力行使與私權(quán)利保護(hù)之間的關(guān)系，如為了公眾健康采取的限行，對(duì)機(jī)動(dòng)車主的權(quán)利是一種限制，是否應(yīng)該考慮在稅費(fèi)等方面進(jìn)行一定補(bǔ)償。

　　不同處理模式

　　記者發(fā)現(xiàn)，同樣的限行，不同的地方有著不同的處理模式，即使同在太原，每次也不盡相同。

　　2020年10月16日，太原市發(fā)布2020年冬季第一份限行通告時(shí)，落款同樣為太原市公安局，而向太原市公安局交警支隊(duì)下達(dá)限行通知要求的也同樣是太原市改善省城環(huán)境質(zhì)量領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。通告發(fā)布后，本報(bào)新媒體曾予以關(guān)注報(bào)道。

　　2020年11月26日，太原市發(fā)布第二份限行通告，這次的發(fā)布方為太原市人民政府，雖然僅限行1天，但此次限行不僅提前一個(gè)星期發(fā)布通告，而且還專門召開新聞發(fā)布會(huì)予以解讀。

　　縱觀全國(guó)，不少城市特別是北方城市，都出臺(tái)過限行措施。

　　在北京市人民政府官方網(wǎng)站，記者查詢了11年來(2010年至2021年，其中2011年未發(fā)布)北京市發(fā)布的13份限行通告，其中2013年、2015年分別發(fā)布過2份。這13份限行通告均為帶有正式文號(hào)(如：京政發(fā)〔2020〕13號(hào))的紅頭文件，決定實(shí)施限行措施的均為北京市人民政府，發(fā)布方均為北京市人民政府，發(fā)布方式均為通過北京市人民政府官方網(wǎng)站。

　　記者還注意到，針對(duì)2019年、2020年、2021年發(fā)布的限行通告，北京市交通委員會(huì)還配發(fā)了相關(guān)的政策解讀。